پیمان شنگن به کدام سمت می‌­رود؟

حمله به دفتر مجله شارلی ابدو، نشان داد که فرانسه با تهدیدات امنیتی زیادی مواجه است. این اتفاق باعث شد که برخی از مقامات کشورهای اروپایی از جمله فرانسه و اسپانیا، خواستار بازنگری در پیمان شنگن شوند. بر این اساس، سؤال اول این است که قرارداد شنگن، چه مباحث مرتبطی با امنیت کشورهای اروپایی را با چالش مواجه ساخته است؟ سپس این سؤال مطرح است که پیامدهای وقایع فرانسه و دفتر نشریه شارلی ابدو بر قرارداد شنگن چگونه خواهد بود؟

۱) قرارداد شنگن (۱)

 توافق­نامه شنگن ابتدا در ۱۴ ژوئن ۱۹۸۵، بین ۵ کشور و سپس به امضای ده کشور جامعه اقتصادی اروپا رسید. قرارداد شنگن در حال حاضر ۲۶ کشور اروپایی با بیش از ۴۰۰ میلیون نفر جمعیت و مساحتی در حدود ۴ میلیون و ۳۱۲ هزار و ۹۹ کیلومتر مربع را شامل می­شود. مبنای توافق تکمیلی در قرارداد شنگن، مبتنی بر لغو کامل کنترل­های مرزی بین کشورهای امضا کننده، قوانین مشترک در ویزا، مسائل امنیتی و پلیسی و نهایتاً همکاری­های قضایی بوده است. این در حالی است که بخش عبور و مرور آزاد و برچیده شدن مرزها در این قرارداد پر رنگ است، اما قرارداد شنگن شامل مفادی مربوط به حقوق خارجیان، پناهندگان، پلیس و امنیت، مبارزه با مواد مخدر، تروریسم، نظام اطلاعاتی، حمل و نقل کالا و … نیز می­شود؛ که در کشورهای غیر اروپایی کمتر به آن‌ها توجه می­شود. نکته قابل تأمل­تر در قرارداد شنگن این است:

۱) کنترل گمرکی در مرزها به قوت خود باقی مانده است.

۲) لغو کنترل ورود و خروج افراد به معنی عدم نظارت کامل نیست و شکل کنترل به صورت تکنولوژیک و هوشمند، تغییر یافته است. برای نمونه، سیستم اطلاعاتی اروپا مشخصات بیومتریک و بیولوژیک هر یک از شهروندان اروپا را که بخواهند، از طریق عکس‌برداری ذخیره و در اختیار مقامات امنیتی قرار می‌دهند.

۳) کشورهای عضو، متعهد به راه‌اندازی و نگهداری یک سیستم اطلاعاتی مشترک با عنوان “سیستم اطلاعات شنگن” (۲) می‌باشند. هدف از ایجاد این سیستم، کمک به سیاست و امنیت عمومی بوده است. این سیستم، جست‌وجوی خودکارِ هشدارهای امنیتی (افراد) را شامل می­شود که می­تواند امکان کنترل بیشتر را برای پلیس فراهم نماید.

۴) کشورهای عضو می‌توانند اقدامات کنترلی را در موارد مشکوک و امنیتی (عمدتاً در برابر اتباع مسلمان اروپا) به کار گیرند. این اقدامات کنترلی در سال­های اخیر (بدون در نظر گرفتن موضوع حقوق بشر) در برابر مهاجران غیرقانونی شدت بیشتری گرفته است.

۵) کشورهای عضو، موظف به تنظیم مقررات داخلی خود با اصول قرارداد در زمینه­های مواد مخدر، قاچاق اسلحه، مواد منفجره و هم‌چنین افراد می­باشند.

۶) بررسی محصولات و کالاها، بخشی از مقررات قرارداد می­باشد که توسط مأموران برای ورود به مرزهای داخلی و یا خارج کردن از مرزها اعمال می­گردد.

گره‌خوردن موضوع مرزها با امنیت واحدهای سیاسی نظام بین­الملل، بعدها حساسیت­هایی را برای امضاکنندگان قرارداد شنگن افزود؛ که سال به سال بر این حساسیت افزوده شد. برجسته شدن مباحث مربوط به حوزه تروریسم پس از ۱۱ سپتامبر ۲۰۱۱ و وقوع چندین حمله تروریستی در کشورهای مختلف اروپایی، در تشدید این حساسیت نقش ویژه‌ای داشته‌اند. به همین علت کشورهای عضو، از ماده­های مندرج در مفاد این قرارداد که به آن‌ها اجازه کنترل بیشتر گذرنامه و هم‌چنین دایر نمودن موقت پست­های مرزی، جهت حفظ امنیت ملی را می­دهد، استقبال نموده­اند. این موارد نشان می­دهد که موضوع امنیت ملی واحدهای سیاسی اروپا، هم‌چنان موضوع تقریباً چالش برانگیز در رویای همگرایی کامل اتحادیه اروپا به حساب می‌آید.

باید عنایت ویژه داشت که معاهده شنگن، دومین نماد مشترک اروپای واحد محسوب می­شود و قراردادی است که خارج از چارچوب خاص اتحادیه اروپا منعقد شده است؛ که برخی کشورهای غیر عضو اتحادیه اروپا (از جمله نروژ، ایسلند و سوئیس) نیز، آن را پذیرفته­اند. این قرارداد از سال ۱۹۹۹ در دوایر اتحادیه اروپا ادغام شد که یک منبع اطلاعاتی و انتظامی عظیم را برای کل اروپا به ارمغان آورد.

۲) انتقادات وارد بر قرارداد شنگن

 قرارداد شنگن دارای نقص­های مختلفی است؛ که یکی از مهم‌ترین این نقص­ها، کلی بودن و ابهام زیاد در این قرارداد است. انتقادات وارد بر این توافق­نامه سال­هاست که ذهن سیاست‌مداران اروپایی را به خود مشغول کرده است و عمده انتقادات حول دو اصل صورت می­گیرد:

۲-۱) مباحث امنیت ملی: بقاء و امنیت ملی، نماد بی چون و چرای وجود واحدهای سیاسی می­باشد که به اعتقاد رئالیست­ها، واحدهای سیاسی با تمام همکاری‌ها و اقدامات مشترک در این حوزه، در صورت به خطر افتادن امنیتشان به تنهایی اقدام خواهند نمود و همواره ترس از عمل ننمودن سایر واحدها به توافقات امنیتی، آن‌ها را به سوی اصل خودیاری سوق می­دهد. این مسأله همواره با وقوع حوادث تروریستی  در نقاط مختلف اروپا پررنگ‌تر می­گردد و حوادث اخیر پاریس و دفتر مجله شارلی ابدو نیز بر آن دامن زده است. به همین علت، مقامات برخی از کشورهای عضو قرارداد شنگن (از جمله فرانسه و اسپانیا) به صراحت، سخن از تعدیل مفاد این قرارداد و یا برچیده شدن و یا خروج از آن را زده­اند. به اعتقاد منتقدان این قرارداد، اتباع تروریست کشورهای عضو، با داشتن آزادی تردد، می­توانند هر کجای نقشه شنگن، دست به اقدامات تروریستی بزنند و نبود کنترل فیزیکی و دقیق، تعداد این حملات را بالا می­برد. از سوی دیگر، مساحت گسترده کشورهای عضو شنگن از شمال اروپا تا جنوب و از غرب تا شرق اروپا و هم‌چنین جمعیت زیاد کشورهای عضو در این زمینه چالش­هایی را ایجاد کرده است که نیازمند بازنگری است. بر اساس این باور، منتقدان اروپایی معتقدند تسهیلات ایجاد شده، حرکت تندروها (عمدتاً مسلمانان تندرو) از یک کشور به کشور دیگر را آسان نموده و بر چالش­های امنیتی خواهد افزود.

با تمام تبلیغات گسترده اتحادیه اروپا برای همگرایی در قاره سبز، لازم به ذکر است که از لحاظ حقوقی، کشورهای عضو «رئیس معاهده­ها» هستند؛ بدین معنی که اتحادیه این قدرت را ندارد که بدون توافق اعضا و از طریق معاهده‌های بین­المللی، از کشورها قدرت بگیرد و به قدرت خود اضافه کند. به علاوه، در بسیاری از حوزه‌ها، به خصوص حوزه‌های مهم و کلیدی مانند امور خارجه و دفاع، کشورهای عضو، تنها از مقدار کمی از استقلال و اقتدار ملی خود صرف نظر کرده‌اند.

۲-۲) مباحث حقوق بشری: با ادغام مفاد قرارداد شنگن در دوایر اتحادیه اروپا از سال ۱۹۹۹، کنترل داده­‌های منابع اطلاعاتی و انتظامى، برای ناظران بی­طرف مشکل­تر شده است. بر این اساس، ناظران با سختی‌هایی برای رعایت حقوق فردی اشخاصی که تحت پیگرد و یا زیر نظر پلیس شنگن هستند، مواجه می­باشند.

اشکال دیگر در این رابطه، واگذاری مشخصات مسافران به کشورهای شنگن و پلیس‌های مرزی است؛ که در دفترهای انتظامی این داده­ها را از طریق کامپیوتر، بین منابع نظامی دیگر رد و بدل می‌کنند. به طوری که در صفحه اینترنتی مبارزه با نژادپرستی آمده است تا به حال مشخصات ۱۰ میلیون نفر در این کامپیوترها ثبت شده؛ که بیشتر به معنی رد تقاضای ویزای آن‌ها می‌باشد. به علاوه این منبع اطلاعاتی اداری، عملاً به یک ابزار سیاسی برای کنترل افراد تبدیل گشته که حتی شهروندان اروپا را نیز زیر نظر دارد.(۳) این سخت­گیری­ها در ارتباط با مهاجرین شدت بیشتری می­یابد که نقض حقوق بشر نیز به کرّات اتفاق می­افتد. فرانسوا کرپو، گزارشگر ویژه سازمان ملل متحد، در آوریل ۲۰۱۳ در گزارشی از اینکه مسئولان اتحادیه اروپا مهاجرت نامنظم (که به عنوان “مهاجرت غیرقانونی” توسط اتحادیه اروپا نامیده می­شود) را یک مسأله امنیتی و نه یک مسأله حقوق بشری در نظر می­گیرند ابراز تأسف نموده بود.(۴)

۳) اقدامات تصریح شده در قرارداد شنگن برای مهاجران

 معاهده رم در سال ۱۹۵۷، نخستین چارچوب­های حقوقی مربوط به کنش مشترک کشورهای اروپایی در برابر مهاجران و پناه‌جویان را تدوین نمود. در قرارداد شنگن درست است که برخی سهولت­ها برای رفت و آمد شهروندان اروپایی و اتباع ۲۶ کشور عضو، صورت گرفته است؛ اما طبق این قرارداد ورود و اقامت مهاجران در کشورهای اروپایی مستلزم اقدامات و کنترل­های ویژه است. از جمله این اقدامات:

• کنترل شدید و دقیق­تر در فرودگاه­ها و مرزهای بیرونی

• اخراج پناه­جویانی که درخواستشان برای اخذ ویزا رد شده است

• سخت­گیری­های شدید برای صدور ویزای شنگن

در برخی از کشورهای اروپا (از جمله فرانسه)، شرایط آسان‌تری نسبت به سایر کشورها برای اخذ تابعیت وجود دارد و عده بیشتری جذب این دسته از کشورها می­شوند. حوادث اخیر پاریس، منجر به فشار برخی احزاب و گروه­های داخلی این کشورها برای تغییر در قوانین تابعیت شده است. این در حالی است که عده غالب مهاجران (که عمدتاً از کشورهای اسلامی و آفریقایی می­باشند) نمی‌توانند در بازار کار و جامعه جذب شوند، به همین علت اکثراً با آسیب­های اجتماعی روبرو شده و به سوی شغل­های غیرقانونی و مجرمانه جذب می‌شوند.

در هر حال باید اذعان داشت که کشورهای عضو شنگن دیدگاه یکسانی راجع به بسیاری از مسائل معمول این قرارداد ندارند و حتی در برخی موارد دیدگاه تقابلی را در برابر هم اتخاذ می­نمایند. برای نمونه پس از تحولات شمال آفریقا در سال ۲۰۱۰، عده زیادی از پناهندگان توانستند از دولت ایتالیا اجازه اقامت ۶ ماهه بگیرند که به مهاجران اجازه سفر به تمام مناطق شنگن را می­داد. فرانسه و آلمان از مخالفان جدی این رویکرد ایتالیا بوده­اند و کنترل مرزی بیشتری (برخلاف روال معمول توافق­نامه شنگن در وضعیت عادی) را اعمال نمودند. بنابراین کشورهای اروپایی به دنبال کنترل بیشتر بر مهاجران طبق مفاد قرارداد شنگن می­باشند، اما مقامات اروپایی به خوبی واقفند که این روند در طولانی‌ مدت ثمربخش خواهد بود و در برهه زمانی کنونی چاره­ای جز عمل به ماده­ای از قرارداد شنگن که تصریح دارد: «هر یک از اعضا در جهت حفظ امنیت ملی می­توانند پست­های مرزی خود را به صورت کوتاه مدت برقرار کنند»، ندارند. اتفاقی که در سال ۲۰۰۵ در فرانسه روی داده بود و این کشور کنترل بیشتری بر مرزهای خود اعمال می­‌نمود.

بنابراین موضوع امنیت ملی کشورها، نقطه غیرقابل کرنش در روابط دولت­ها می­باشد که موافقت‌نامه شنگن و یا مباحث حقوق بشری و یا غیره نمی­تواند مانعی جدی برای آن به حساب آید و دولت­های اروپایی از جمله فرانسه، قائل به کاستن از امنیت ملی خود به نفع هیچ معاهده­ای نمی­باشند. واقعیت این است که همانگونه که کینگ معتقد است، باید گفت فاصله زیادی بین لفاظی­های حقوق بشری (۵) اتحادیه اروپا و واقعیت­های سیاست خارجی اعضای این اتحادیه وجود دارد (۶). برای نمونه حادثه لامپدوزا (۷) و یا اقدامات آژانس مرزی اروپا (۸) در وضعیت کنونی به خوبی نشان می­دهد که مقامات اروپایی تنها نگاهی ابزارگونه به موضوع حقوق مهاجران و اتباع غیراروپایی دارند.

۴) اثرات حوادث فرانسه بر موافقت‌نامه شنگن

ایده نظارت بر مرزهای داخلی اتحادیه اروپا موضوعی است که در سال­های اخیر با شدت یافتن عملیات تروریستی در نقاط مختلف جهان از جمله اروپا، افزایش یافته است. با شکل­گیری تحولات در کشورهای مسلمان خاورمیانه و شمال آفریقا، کشورهای عضو شنگن از آزادی­ عمل­های داده شده برای کنترل بیشتر مرز­ها به صورت غیر محسوس بهره برده و اقدامات امنیتی لازم را به گونه‌ای که با چارچوب کلی معاهده شنگن منافاتی نداشته باشد اعمال نمودند. حوادث پاریس به نوعی اقدامات سخت­گیرانه‌­تر که از سال ۲۰۱۱ شروع گردیده بود را با تردیدهایی مواجه کرد. به هر حال می­توان اذعان داشت حوادث فرانسه اثراتی را بر موافقت‌نامه شنگن خواهد گذاشت که در ذیل مواردی ذکر می­گردد:

۴-۱) امکان امحای کلی موافقت‌نامه و کاهش همگرایی در اتحادیه اروپا: با توجه به سازوکارهای حقوقی موجود، تغییر در پیمان شنگن امری بسیار دشوار و یا حتی می‌توان گفت غیرممکن خواهد بود که منتهی به فروپاشی این پیمان جمعی خواهد شد. موضوع تغییر پیمان شنگن این نگرانی را در میان مقامات اتحادیه اروپا تقویت خواهد کرد که از بین رفتن و یا کاسته شدن از اهمیت قرارداد شنگن به عنوان یکی از نمادهای موفق همگرایی در اروپا، کل موضوع همگرایی را به چالش بکشد. کمرنگ شدن اهمیت قرارداد شنگن در کنار از دست رفتن اهمیت پول واحد اروپایی (یورو) در نتیجه بحران اقتصادی در این اتحادیه، بی‌تردید لطمات جبران ناپذیری بر پیکره همگرایی ۲۸ عضو اتحادیه اروپا خواهد داشت.

۴-۲) چند دستگی میان اعضا: پاریس و مادرید در خط مقدم مخالفت با مفاد کلی مطرح در قرارداد شنگن قرار دارند و خواستار تعدیل آن می­باشند. اما منتقدان این رویکرد فرانسه و اسپانیا، معتقدند که تغییر در قرارداد شنگن به معنای امحای کلی این موافقت­نامه جمعی می­باشد و منتهی به از بین رفتن آن می­شود.

۴-۳) ایجاد چالش برای کشورهای خواستار عضویت در شنگن:بلغارستان، رومانی، قبرس و کرواسی کشورهای خواستار پیوستن به جغرافیای شنگن هستند. پس از حملات تروریستی پاریس، تلاش این کشورها با موانعی روبرو خواهد شد. این وضعیت در قبال بلغارستان که دارای مرز طولانی با کشور ترکیه (که پس از تحولات سوریه مأمن گروه­های تندرو و تروریستی بوده) می‌باشد، تشدید خواهد شد. حوادث پاریس هم‌چنین تأثیر مستقیمی بر روند عضویت ترکیه در اتحادیه اروپا خواهد داشت و این روند را با چالش­هایی روبرو خواهد کرد. فرانسه همواره به دلیل هراس از جلوگیری تعمیق همگرایی، از مخالفین گسترش بیش از حد اعضای اتحادیه اروپا بوده است. این افزایش اعضا و عضویت در قرارداد شنگن، مقامات پاریس را متقاعد کرده که باید تعدیل­هایی در قرارداد شنگن صورت بپذیرد و کنترل­های امنیتی مرزها برای ورود و خروج افراد افزایش یابد.

۴-۴) افزایش تدابیر امنیتی: در واقع حادثه دفتر نشریه شارلی ابدو و شهر پاریس بار دیگر لزوم توجهات امنیتی به مرزهای داخلی و اتباع غیراروپایی مقیم در اروپا و به‌ویژه مسلمانان را افزایش داده است.

۴-۵) افزایش نظارت اطلاعاتی و زیر سؤال رفتن گزاره اصلی قرارداد شنگن: افزایش نظارت اطلاعاتی- امنیتی با اصل آزادی ورود و خروج  افراد، مطابق با اصول قرارداد که کشورهای شمالی اروپا و آلمان از مدافعان آن محسوب می­شوند در تضاد کامل می­باشد. نکته حائز اهمیت در قرارداد شنگن این است که مقررات و موازین وضع شده در این قرارداد، هویت‌بخش به پیمان شنگن است و اعمال سخت­گیری­ها و کنترل بیشتر مرزی و اطلاعاتی شهروندان با روح حاکم بر این قرارداد در تضاد است.